提升政策执行力的基本路径

　　政策执行是把政策目标转变为政策现实的中间环节，其有效与否关系公共政策的最终成败。在现实政策过程中，象征性执行、选择性执行、机械性执行等影响政策执行力的现象时有发生。着力提升政策执行力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。具体而言，“认知共同体”的观念构建、制度协同性的增强、知识共享体系的构建以及激励手段与激励结构的改进优化构成了提升政策执行力的基本路径。

　　 重视“认知共同体”的观念构建

　　“认知共同体”是组织和个人作为行动者对于规则所产生的共同价值观念和实践认知。无论是组织还是个人，当对规则无法产生共同理解时，其所占据的权力资源就无法为这些需要坚持和拥护的价值观服务。更有甚者，认知共同体的丧失会使权力占有者通过选择和控制等方式进一步毁掉共同的理解。

　　然而，“认知共同体”不是先天就存在的，它是来源于规则之外，受政治、社会和文化等环境影响所生成的，是组织与个体间相互沟通、相互推动和相互形塑的过程。涂尔干强调的“思维群体”概念，意在强调维系社会整合的重要机制是人们的共同意识，即社会成员共享的道德价值观念。这一共同意识可以制约个人利益与集体利益的冲突，协调人际合作，并诱发各种社会性行为。“认知共同体”赋予个体“身份”（identity），强化对某些领域和规则的共同记忆，进而引导注意力的方向。

　　“认知共同体”所创建和坚守的正是“核心信念”，既包括核心价值观，即对事物本质属性的认知，也包括实践认知，即制度对于客观世界能够发挥的实际效用。重视作为观念的制度构建，就是让政策执行者认同和理解政策目标与方案，防止“认知共同体”核心信念动摇，促进共同理解，从而避免组织和个体在实际执行中出现打折、变通甚至走样的现象。

　　 增强制度协同性

　　制度发挥作用通常依赖于其他相关制度的支持，体系合力赋予并放大制度的效力。制度协同性是指在执行过程中，组织和个体之间相互联结所形成的不同子系统共同作用、合作运转，可持续地在所处环境中实现资源优化配置，是一种增进政策目标实现的机制。增强制度协同性，需要做到以下方面。

　　一是防止非正式规则支配组织运行。组织和制度在结构上以及运行中的功能变异既无法发挥传统科层制的专业分工优势，又使得组织结构处于“潜层结构”的状态之下。如果由一套非正式的行为准则支配组织机构的运行，容易导致组织目标的偏离。

　　二是制度设计要周延。制度设计要考虑到政策过程中运用规则的不确定性，包括不同制度间的支持和保障、横向纵向间的配套细化，以及一系列与制度运行相关的领导体制和工作机制的安排。制度如果不能“由点到线、由线到面、由面到体”充分设计，便不能适应外部环境，会造成制度间的协同障碍。

　　三是组织间资源有效共享。种群生态学认为，一个生态位就是一种资源的特点组合，它使某种组织能够得以生存。对于公共部门组织来讲，预算、法律、政策、信息等组成了这些资源。任何组织都无法独立完成和应对愈加具有复杂性和合作性特征的目标任务，都需要其他组织的资源支持，进而产生一系列的组织间关系。要按照“分工”与“协调”两个核心变量去考虑，在横向和纵向形成同一个层级部门之间、不同层级部门或组织之间以及中央与地方之间的协调合作。如果组织始终坚持自我为中心的“部门主义”，就会导致在组织内部间、内部与外部间无法实现资源共享，以至于在完成任务的过程中无法实现组织接触、交流与互动方式的关系结构。总之，增强制度协同性，要通过制度安排打破机构间壁垒，建立执行的会商机制，强化执行横向协同，重视信息交流反馈，推动执行主体间、执行主体与社会公众间的沟通对话机制。

　　 丰富激励手段 优化激励结构

　　激励与约束是理解个人或组织行为的一个关键变量，对执行结果具有重要影响。任何一项执行绩效高、政策行动者行为意愿强烈的政策背后都一定有与之相对应的强大的激励约束和提供这些激励约束的制度安排。提升政策执行力，需要丰富激励手段，优化激励结构。

　　一是激励措施要配套。政策作为一套规则体系，功能具有整体性。激励可以分为政治激励、经济激励、社会激励和道德激励等，在政策实施过程中需要对执行主体进行激励措施保障支持。否则，失去激励的配套措施，政策执行就会成为“空中楼阁”。

　　二是参与约束要相容。政策的行动者从参与一个机制或契约中所取得的效用应该不低于其不参与的效用。从整体博弈的角度看，参与约束可以被解释为是由更基础性的制度所赋予的基本权利，如果不相容，容易产生负向激励。

　　总之，丰富激励手段，优化激励结构，要通过因地制宜的机构设置和经费支持为制度执行提供物质保障，并通过推动绩效考核制度化、标准化和科学化，确立相应的评价得分体系，善于从行动者的自我实现需求出发进行激励，激发工作人员对本职工作的强烈归属感。

　　 构建知识共享体系

　　认知是人类获取与处理外部信息的活动，一旦系统化为认识论，就成为认知世界的一种固化范式，规约着人们获取外界信息的视角、范围、方法和价值判断。无论是日常生活还是学术研究，行动者大多会沿着一定范式所开辟的认知道路来获取与加工信息，以此展开日常生活或知识生产。提升政策执行力要构建知识共享体系，重视执行者专业知识、一般性知识和地方性知识的积累，并形成不同领域、不同业务需求之间知识共享的体系。

　　一是推动专业知识与地方性知识相结合。知识要得到充分利用，必须调动每一个人的积极性。政策行动者既需要有科学专业知识，也必须有地方性知识。专业知识若无法与地方性知识结合，便无法使行动者确定、勾连、筛选、分析现实中遇到的概念和资料，更遑论找准知识定位，并根据实践性目的对研究资料进行扩展性思考，带来新的知识生产。

　　二是形成系统的知识网络体系。知识网络是由多种组织间关系建立的，实现知识在不同组织间共享，以形成集知识创新、知识整合和知识共享等功能于一体的网络结构体系。一般情况下，由于众多知识主体在“知识协同”活动中的不断参与和知识创造，“知识客体”的内容越来越丰富，知识网络正是一种由结点及结点间联系而组成的知识系统。因此，政策执行过程中要重视知识网络体系的作用，通过形成知识共享体系，适应组织知识管理的需要，有效弥补知识管理运作中存在的知识缺口。

　　【作者单位：中央党校（国家行政学院）政治和法律部】